Din nou despre proiectul Codului. Cum se rezolvă problemele de reglementare a relațiilor sociale din sfera administrației publice în domeniul urbanismului împreună cu alte ramuri de drept public și privat. Pentru a puncta situațiile care urmau să-și gasească explicații clare în procesul de codificare a dreptului urbanismului putem să stăm cu ochii pe activitatea autorităților municipal în Chișinău pe partea de decizii ce vizează ocuparea terenurilor cu construcții. Este foarte caracteristic în sensul exemplificării cum autoritățile stiu să se încîlcească în a-și înțelege corect obligațiile și în argumentările “specifice” a propriei incapacități de a sluji interesului public.
“Proprietatea este sfintă?” „Dreptul la proprietate este inalienabil”… Cu asta se operează în argumentările de eliberare a autorizațiilor de construcție în locuri cu interdicții stabilite de către consiliul municipal. Dar ce are una cu alta?
Dreptul la proprietate privată și protecția acestuia este garantat de constituție în calitate de drept fundamental. Statul ocrotește proprietatea și garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, DACĂ ACESTEA NU VIN ÎN CONTRADICȚIE CU INTERESELE SOCIETĂȚII.[1]
Dar statul garantează și posibilitatea de dezvoltare a teritoriilor prin norme de drept al urbanismului. Legea 835[2] reglementează anume acest domeniu de activitate, care are în grijă realizarea unui cadru natural și construit armonios, care să favorizeze viața socială și culturală a populației (amenajarea teritoriului – complex de activități pentru coordonarea politicilor economice, sociale, culturale și ecologice cu valorile fundamentale ale societății luate în ansamblu). Întreg teritoriului localităților, precum și teritoriile necesare asigurării și funcționării acestora constituie obiectul urbanismului (cea mai importantă componentă a amenajării teritoriului).
Legea 835 stabilește instrumentul prin care autoritățile administrației publice asigură dezvoltarea armonioasă a localităților, prin prisma interesului colectivităților umane – instrumentul este GESTIONAREA TERITORIULUI ȘI A LOCALITĂȚILOR. Nu e doar o noțiune de dragul unor cuvinte frumoase – e o atribuție stabilită prin lege (art. 35, 36 din cap. III Gestionarea teritoriului și a localităților), precum și setul de documentații de reglementare și control urbanistic, stabilite și acestea în lege. Documentațiile urbanistice (PUG, PUZ, PUD, regulamentele de urbanism), cu caracterul director și de reglementare – acestea sunt deciziile autorităților APL, prin care se instituie, pe lângă programele de dezvoltare, anumite interdicții pentru dezvoltarea terenurilor (temporare sau definitive). Interdicțiile (sau condiționările) din documentațiile urbanistice care se stabilesc, conform legislației prin indicatorii urbanistici și prin regulamentele de zonare au scopul de a pune interesul public în fața interesului privat al fiecărui proprietar de teren.
Asta în nici un caz nu se contrapune și nu neagă dreptul de proprietate și toate relațiile civile ce izvorăsc din acest drept – doar stabilește anumite limite legale, argumentate prin interesul general. Interesul general dă naștere prerogativelor de putere publică, stabilite în legislația specifică pentru activitatea autorităților publice locale și de urbanism și le conferă anumite drepturi, cum ar fi: 1)drept de reglementare; 2)drept de preemțiune; 3)drept de expropriere; 4)drept de instituire a servituților. Anume prerogativele de putere publică fac să prevaleze interesul general asupra intereselor particulare ale proprietarilor funciari. Așa se explică și unele limitări ale dreptului de proprietate – proprietarul este în drept să-și valorifice dreptul asupra terenului în măsura în care nu se încalcă normele urbanistice aprobate. Orice cumparator de teren are toată posibilitatea să se documenteze asupra condițiilor de dezvoltare a terenului vizat – documentația urbanistică este publică, plus obligația autorității să pună la dispoziție la cerere informația – asta dacă dorește să fie tratat ca cumpărător de bună credință. În caz că terenul are interdicții stabilite prin documentații de urbanism sau careva reglementări specifice, rămîne la discreția cumpărătorului dacă se aventurează sau nu în procesul de o eventuală modificare a condițiilor de construibilitate, pentru că procesul îi aparține doar în partea de finanțare, nu și decizie.
Ce ar trebui să înțelegem din toate acestea? Cum pot și trebuie să acționeze autoritățile în cazurile solicității unor autorizații pentru construcții care contravin regulamentelor aprobate? Să refuze autorizarea. Și să nu pedaleze pe încălcarea dreptului de proprietate, motivînd că e inalienabilă asu sfîntă proprietatea. Nu este relevant acest argument. Da, dreptul de proprietate este ocrotit de stat, dar asta nu poate constitui motiv ca să fie încălcate regulamentele de urbanism aprobate de către consiliu sau careva interdicții instituite de consiliu pentru anumite teritorii. Consiliul are dreptul să instituie aceste reglementări și, odată aprobate, devin lege pentru autoritățile executive. Orice autorizație emisă cu încălcarea reglementărilor aprobate necesită a fi abrogată – consiliul trebuie să supună aceste acte permisive procedurilor de anulare. Se pare că anume pe acest segment de activitate consiliul întîmpină obstacole, suportul juridic lipsind definitiv. Poate ar fi oportun să fie atrași pentru consultații avocați ce cunosc bine aceste subiecte, chiar dacă va fi nevoie de resurse financiare în acest scop. Economia poate fi net superioară de la efectul implicării acestora.
Dar și Consiliul trebuie să fie foarte prudent cu formulările. Procedurile stabilite pentru elaborarea și aprobarea documentațiilor urbanistice sunt foarte importante, începînd cu tema-program, setul obligatoriu de secțiuni/planșe, indicatori, consultări cu populația, totul este important. Evitarea unor proceduri adesea validează greșeli și încălcări foarte grave, dar poate pune la bataie și legalitatea deciziilor aprobate.
Pentru a explica mai pe înțelese unele lucruri referitor la acțiunile autorităților în exercitarea funcțiilor de gestionare a teritoriului localităților (a nu se confunda cu responsabilitatea în calitatea de gestionar de active pe care le are statul sau municipalitatea în proprietate) este util să facem trimitere la unele definiții a dreptului urbanismului, spicuite din diferite surse:
- Suma de norme care reglementează ansambluri de activități complexe de interes general ce contribuie la dezvoltarea spațială echilibrată, la protecția patrimoniului natural și construit, la îmbunătățirea condițiilor de viață în localitățile urbane și rurale, precum și la asigurarea coeziunii teritoriale la nivel regional, național și european, în vederea asigurării dezvoltării echilibrate, coerente și durabile a teritoriului național[3].
- Ansamblul regulilor privind afectarea spațiului și amenajarea sa.[4]
- Totalitatea regulilor și instituțiilor relative la amenajarea și dezvoltarea urbană; el are vocația să încadreze suma acelor reguli care permit rezolvarea unor situații complexe în cadrul localităților.[5]
- Dreptul urbanismului reprezintă ansamblul regulilor, procedurilor, tehnicilor și instituțiilor juridice care contribuie la reglementarea, amenajarea și controlul terenurilor și spațiului localităților, conform exigențelor de interes general exprimate în condițiile legii.[6]
- “Prin autoritate publică sau organ public – se desemnează un colectiv de oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau local, sau, într-o formulare mai succintă, o structură organizatorică ce acţionează în regim de putere publică, pentru realizarea unui interes public.”[7]
Din multitudinea de cazuri care se discută în Chișinău, cu referire la amplasarea obiectelor cu încălcarea legislației, în detrimentul municipalității se poate deduce că există carențe în activitatea autorităților publice la capitolul îndeplinirii obligațiilor, a respectării legislației, dar și unele neclarități pe aspectele de suprapunere a normelor de drept urbanistic cu diferite drepturi individuale ale proprietarilor funciari. Aceste aspecte sunt evitate a fi scrise în documentele normative, fiind prezumate a fi cunoscute de către specialiștii din subdiviziunile de specialitate ale autorităților. Se pare că sunt mari probleme la acest capitol.
Dar cum se vad lucrurile în proiectul noului Cod? În nici un mod. Nu s-a clarificat deloc situația cu interacționarea normelor dreptului administrativ (ca și drept comun, structurant și determinant în raport cu alte ramuri ale dreptului, cum ar fi dreptul funciar, financiar, s.a.) cu normele altor ramuri ale drepturi. Nu sund descifrate procedurile și competențele în aceste procese foarte complexe, chiar dacă s-a anunțat simplificarea și eficientizarea tuturor proceselor în domeniul urbanismului.
[1] Constituția Republicii Moldova, art. 46, 127
[2] Legea nr. 835 privind principiile urbanismului și amenajării teritoriului din 17.05.1996
[3] Art. 2 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul. (Romania)
[4] R. Parada, Derecho urbanistico general, Ed. Marsial Pons, Madrid, 2007, p. 19.
[5] A. Bordian (coord.), Les regles du jeu urbain Ente droit et confiance, Descartes&Cie, Peris, 2006
[6] M. Duțu Dreptul urbanismului, Editia V, Editura Universul Juridic, 2010.
[7] http://cj.md/uploads/Drept_administrativ_suport_de_curs.pdf
A vedea in acest context următoarele ședinte: