Din nou despre proiectul Codului. Cum se rezolvă problemele de reglementare a relațiilor sociale din sfera administrației publice în domeniul urbanismului împreună cu alte ramuri de drept public și privat. Pentru a puncta situațiile care urmau să-și gasească explicații clare în procesul de codificare a dreptului urbanismului putem să stăm cu ochii pe activitatea autorităților municipal în Chișinău pe partea de decizii ce vizează ocuparea terenurilor cu construcții. Este foarte caracteristic în sensul exemplificării cum autoritățile stiu să se încîlcească în a-și înțelege corect obligațiile și în argumentările “specifice” a propriei incapacități de a sluji interesului public.
Archives
Oare expertizarea e necesară în toate cazurile? Codul urbanismului – intre necesitate si moda – 3
În loc de simplificare a proceselor de planificare prin Cod – câte o expertiză la fiecare document.
Pe lîngă faptul, că din planurile de amenajare a teritoriului aceste documente au fost transformate în scheme de planificare a teritoriului, a mai apărut și obligativitatea expertizării acestor documente (prevederea se extinde asupra tuturor documentelor de planificare teritorială și de urbanism).
Organul central de specialitate va fi cel care va fi investit cu atribuția exclusivă a expertizei de stat și va avea dreptul să dispună aceste expertize subdiviziunilor sale structurale sau să coopteze pentru aceste lucrări organizațiile din subordine. Nu este nevoie de analize profunde a subiectului, ca să ne fie clar ce se va întâmpla. Luînd în considerație, că lucrările de expertiză vor fi finanțate din diferite bugete (din bugetul statului pentru teritoriul regional și național, de la bugetele locale – pentru teritoriul raional și municipal, precum și pentru documentațiile de urbanism), regula va fi transmiterea expertizei către întreprinderile din subordine, care vor activa în regim de servicii contra plată. Cît de argumentate sunt aceste articole de cheltuieli rămine de discutat, întrebarea este însă, cum va fi în realitate asigurată această expertiză, care estee raționamentul efectuării și scopul anunțat în Cod.
Să vedem, pentru ce se anunță a fi prevăzută efectuarea expertizei de stat a documentației de planificare teritorială și de urbanism (din normele articolului 48, Scopul):
a) Verificarea respectării legislației;
b) Aplicarea exactă și după caz în Schemele de planificare a teritoriilor și documentației de urbanism a strategiilor naționale și sectoriale de dezvoltare adoptate pentru întreg teritoriul țării, regiunii, raionului, localității;
c) Adoptarea unor decizii argumentate, inclusiv și financiare, care prevăd utilizarea echilibrată a resurselor socio-economice și naturale;
d) Prevenirea și minimalizarea eventualului impact direct, indirect sau cumulativ al obiectelor și activităților economice preconizate asupra mediului social, cultural și natural și asupra patrimoniului cultural construit și arheologic;
e) Menținerea echilibrului social, economic, cultural și ecologic, precum și crearea condițiilor optime de viață pentru populație;
f) Corelarea dezvoltării social-economice cu capacitățile ecosistemelor.
Scopuri grandioase, prin care se anunță că se verifică totul, atît sub aspect de legalitate, dar și oportunitate. Să încercăm să prindem și cât de real este acest scop, dacă nu cumva se va transforma această prevedere într-o „vamă scumpă„ de trecere obligatorie pentru fiecare documentație elaborată. Și dacă există capacitate instituțională pentru îndeplinirea acestor sarcini foarte complexe în instituțiile subordonate Organului central de specialitate. Sau se contează pe componenta economică, că dacă va exista cererea, va apărea și oferta? Puțin probabil. E prea complex acest segment de activitate, ca să apară, ca după ploaie echipe întregi de specialiști, care se vor pune pe expertiză și să fie capabili să analizeze pentru fiecare plan urbanistic, dacă, spre ex., a fost ”prevenit și minimalizat impactul direct, indirect sau cumulativ al obiectelor și activităților economice preconizate asupra mediului social, cultural și natural și asupra patrimoniului cultural construit și arheologic”. Sună cam utopic scopul propus, cu atît mai mult în situația, cînd organele centrale de specialitate se reduc substanțial ca și efectiv de personal, dar nici nu prea vor avea instituții în subordine, grație rerformei guvernului care se produce în prezent.
Cum se argumentează prevederile de a expertiza orice soluție de proiect propusă pentru dezvoltarea localității, cum se raliază această obligație cu autonomia locală, dacă orice document va trebui să fie supus expertizei? Chiar dacă există o prioritizare a interesului statului, exprimată prin prevederile directoare din documentațiile de amenajare a teeritoriului, prevederi care necesită a fi preluate în documentațiile urbanistice locale, de unde atîta neîncredere în acțiunile APL, ca fiecare decizie să fie trecută prin filtrul expertizei ministeriale? S-a examinat practica altor state, există asemenea proceduri de expertizare a tuturor categoriilor de documentații urbanistice de către stat, s-au facut careva analize de impact, calcule de necesități?
Se tot vehiculează pe experiența și modelul francez, din care s-au preluat tehnicile și modele de codificare a legislației, dar în realitate lucrurile stau puțin altfel, din perspectiva utilizării acestei experiențe. Spre ex., în Franța, în situația unor capacități reduse de expertiză la nivel local, pentru localitățile mici (sub 10 mii de locuitori în localitate sau 20 mii in asociații intercomunitare) există posibilitatea de a utiliza resursele serviciilor desconcentrate ale statului. Primarul poate beneficia de asistența gratuită juridică și tehnică pentru fundamentarea deciziilor în cazurile necesare, cînd este nevoie de studii tehnice pentru eliberarea autorizțiilor de construire.
Pînă la urmă, tot statul e acela, care are în grijă ca la nivel local dezvoltarea teritoriului să se producă calitativ și în conformitate cu politica statului, dar abordarea e diferită. E mult mai eficient anume acest model – să fie pusă la dispoziție expertiza organelor statului prin oferirea de consultații autorităților din localitățile mici (care nu pot acumula nici buget pentru a susține procesul calitativ, dar nici să întrețină în statele de personal specialiștii calificați pentru acest gen de lucrări). Și abordarea absolut neproductivă din proiectul Codului cînd APL este nevoită să contracteze întreprinderi specializate pentru elaborarea documentațiilor urbanistice, (avînd în vedere și lipsa capacități de formulare a sarcinei de proiect, a temei-program), după care iarăși prin contract să fie impusă și o expertiză de stat.
Statul, prin organul central de specialitate, în loc să organizeze elaborarea/aprobarea/monitorizarea documentaților de amenajare a teritoriului la nivel național, își trage funcții nespecifice de intervenție brutală în autonomia locală, transformîndu-se în supraveghetor de decizii ale comunităților, dar și pe banii acestor comunități. Este de înțeles îngrijorarea în privința calității documentațiilor, dar nici expertizarea nu este cea mai fericită soluție, cu atît mai mult, că și experiența aplicării expertizelor în diferite domenii nu atestă diminuarea încălcărilor.
Probabil ar fi necesar să fie studiată mai atent experiența statelor democratice în acest sens pentru a nu torpila încă mai tare procesul de dezvoltare urbană în care unul din elementele importante este aprobarea documentației urbanistice. Proces, care trebuie simplificat și descifrat maximal, ca să fie util pentru localități și cu claritate în aplicare pentru autoritățile care au atribuții pe acest segment de activitate.
Linkuri utile
https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=3307941A499647EDA1FB9E84069563CC.tplgfr40s_2?cidTexte=LEGITEXT000006074075&dateTexte=20171020
Pentru ce avem nevoie de consultații publice pe deciziile de urbanism?
Pentru că se organizează o mulțime de consultații, audieri pe diferite probleme care sunt foarte importante pentru locuitorii orașului, este bine să se înteleagă și raționamentul organizării discuțiilor, modalitatea de interacține a autorităților cu cetățenii, cu specialiștii din domeniu, cu toți cei care doresc să participle la îmbunătățirea procesului decizional.
Evident că discuțiile sunt binevenite, dar sigur și calitatea discursului nu este de ignorat, ba chiar e determinantă, deoarece transformarea consultărilor în șezători cu trasul de poală și de mînecă nu pot naște nimic constructiv, cu atăt mai mult nu îmbunătățesc procesul decizional.
PROCESUL DECIZIONAL. Este ceia ce contează cu adevărat pentru locuitori, pentru că anume acesta afectează direct nivelul calitativ al traiului în oraș.
Pentru că într-un context urban se împletesc interesele atît a persoanelor private cît și cele ale comunităților în general, dar și a unor grupuri de comunități la nivel de sector, zonă, etc., prioritizarea în lista respectării drepturilor fiecărua este importantă și nu poate fi aleatorie. Anume această prioritizare vine să fie rezolvată prin intermediul dreptului urbanistic (văzut ca o ramură a dreptului public), care este încărcat cu prerogative de putere publică. Prin diferite instrumente de reglementare și control al utilizării terenurilor, se stabilesc unele limitări în drepturi avînd ca și obiectiv prevalarea interesului general asupra intereselor particulare ale proprietarilor funciari.
Cu asta ne-am clarificat – în domeniul urbanismului interesul comunității prevalează asupra interesului particular. Cine ne asigură de respectarea acestui interes și ce trebuie să facem ca interesul general să nu fie șters cu buretele de către cei mai activi developeri, fie și cu intenții bune? Inventăm bicicletele noastre proprii, marca #UrbanismFacutProst? Se pare că pe această cale se merge la Chișinău (nu neapărat ca în alte localități lucrurile sunt perfecte, doar că la Chișinău terenurile sunt mai scumpe, de aici și miscarea mai activă), substituindu-se procedurile legale de consultări prin showuri de prost gust, care, paradoxal, sunt utilizate de către Consiliul Local pentru a bifa că au avut loc consultările. Și de ce nu s-ar utiliza, dacă ele, totusi, au loc? Proiectele de documentații urbanistice (observați! Nu proiectele de decizii!) se prezintă spre dezbateri, autorii, investitorii vin să răspundă la întrebări, vin și persoanele interesate pentru discuții, activiști, mai nou – și poliția și organizații de pază… procesul are loc. Ce-i mai lipseșe, ca să fie unul calitativ?
Lipsesc anume elementele de validare a procesului de consultare, care să încadreze aceste dezbateri în procesul de luare a deciziilor de către autoritățile administrației publice. Pentru că asta stabilește legislația – mecanismul de consultare în procesul decisional pe probleme de interes public. Ca să poată începe un proces de consultare trebuie să existe obiectul consultărilor –decizia care urmează să fie aprobată– mai pe înțelese – PROIECTUL DECIZIEI (unul inițiat de către entitatea autorității cu responsabilitate pe acest subiect, înregistrat, ca să poată fi monitorizat tot procesul atît de către autorități dar și de către locuitori). Anume in cadrul consultărilor pe subiectele proiectului deciziei se discută toate clelelate – elaborare PUZ, PUD, schimbari de regim urbanistic, capacitate de străzi, culori, forme, termeni de implementare – totul în contextul unei sarcini emise de către autoritatea publică, Nu pot fi acceptate consultările haotice – totuși, nu este o discuție de dragul discuțiilor dar una menită să ne protejeze de decizii incorecte/abuzive.
Toate acestea nu sunt povești – sunt prevăzute prin norme legale, respectarea cărora este iminent importantă pentru obținerea scopului scontat. Deoarece pentru noi ca și membri ai comunității unei asezări urbane nu ne interesează penuriile verbale, noi dorim ca interesul nostru să fie respectat ca și interes de ordin general și ne așteptăm ca cei care ne reprezintă în organul decisional (pe care i-am parașutat acolo la alegeri și îi bugetăm) să-și îndeplinească obligațiile calitativ, respectînd legislația și punănd prioritate pe interesul nostru general.
Pentru autorități, care se tot pierd în acest proces, cîte ceva de reținut din procedurile legale:
• Transparența se asigură pentru un proces decizional.
• Procesul decizional este procedura de elaborare și de aprobare a deciziilor de către autoritățile publice.
• Decizia este un act juridic.
• Audiere publică, consultare publică și dezbatere publică au ca obiect un proiect de decizie, cu scopul de a asigura un proces decizional calitativ.
Afirmațiile sunt din textul legii 239 (Privind transparența în procesul decizional, din 13.11.2008), chiar din definiții se poate vedea foarte simplu, care este rostul consultărilor cu cetățenii, dar pentru explicații mai detaliate nu se interzice a citi toată legea. Același lucru se poate vedea mai structurat și detaliat pe procedurile de organizare a consultărilor cu publicul in HG 967 (Cu privire la mecanismul de consultare publlică cu societatea civilă în procesul decisional, din 09.08.2016). Toate acțiunile se încadrează în procesul de elaborare-aprobare a unei decizii.
Subdiviziunile-autor (a proiectelor de decizii) din cadrul autorității publice sunt responsabile de anunțarea inițierii discuțiilor de consultare, tot acestea sunt responsabile și de numirea persoanelor responsabile cu acest proces, precum și de plasarea informației pentru consultări cu cel puțin 15 zile înainte de dezbaterile anunțate. E logic – există un proiect de decizie, există un autor, acesta are obligația sa prezinte argumente în folosul acestei decizii atît în fața organului decizional, dar și în fața publicului în procesul de consultare, să corecteze proiectul cu propunerile de îmbunătățire, să-l ”miște” pe tot acest parcurs decisional, pănă la aprobare.
Ce se întîmplă în realitate, cum se tratează aceste subiecte, putem vedea la consultările/audierile organizate de către consilieri, pretori, investirori, proiectanți, societatea civilă… Majoritatea discuțiilor se organizează în jurul unor intervenții în zonele construite ale orașului, amplasamente, rezovarea cărora se vede prin schimbarea regimului acestor zone, beneficiarii prezentănd proiecte de PUZ, alte scheme de amplasare. Însă acestea nu sunt susținute cu sarcina de proiect, nu există proiectele de decizie care urmează a fi consultate – documente care sunt acte juridice obligatorii în acest proces, menite să pună discuțiile în cîmp legal. Să nu uităm scopul! E interesul general al comunității scopul final al acestor acțiuni.
Se încearcă separarea procesului de elaborare a PUZ (sau alte documente urbanistice) de procesul de luare a deciziilor, cea ce este ineficient și ilegal. Sunt puse în discuție documente care reprezintă instrumente de reglementare și control al ocupării terenurilor și sunt parte a sistemului de gestionare teritoriului de către autorități, în numele colectivităților. În nici un caz nu pot fi privite ca și opere de artă, rupte din contextul juridic al administrării orașului. Argumentul autorilor precum că e doar o propunere de proiect, care ulterior va fi sau nu validată prin decizia autorității este o tentativa de a evita unele momente complicate și a lăsa nesoluționate anume aspectele care contează pentru comunitate. Seamănă cu o trișare mai mult, decăt cu o consultare.
Aici e cazul să amintim încă de un document normativ – NCM B.01.02:2016 Instrucțiuni privind conținutul, principiile metodologice de elaborare, avizare și aprobare a docoumentației de urbanism și amenajare a teritoriului. P. 9.2 specifică foarte clar că PUZ se întocmește în baza temei-program, în care se specifică toate sarcinile puse în fața proiectantului. De remarcat, că acest document, care se numește tema-program este un document elaborat și semnat în comun, de către beneficiar, proiectant și autoritatea publică, avînd fiecare măsura lui de responsabilitate, motivul fiind și complexitatea documentului vizat spre elaborare. Aici, în tema-program, APL ne protejează interesul general, trasînd obiective din planuri strategice, programe și tot prin acest document urmează să fie trasate toate acțiunile în cadrul procesului decizional (de aprobare a PUZ, spre ex.), inclusiv consultările/dezbaterile publice necesare. Deci documentul este acea punte pe care proiectantul își oferă soluțiile în cadrul unui proces decizional, teritoirul de aplicare a efortului proiectantului fiind grevat cu interesul nostru general.
Poziția investitorului și a proiectantului poate fi înțeleasă – fiecare apără interesul privat, pe care e îndreptățit să-l mențină. Dar interesul general al comunității? Cine stă la straja lui? În acest context sunt importante acțiunile organelor autorității publice, care trebuie să-și analizeze procedurile cu care lucrează, să responsabilizeze direcțiile de specialitate pentru îndeplinirea funcțiilor conform cu legislația și să nu admită pentru examinare nici de către comisiile consiliului, dar, cu atît mai mult – de către Consiliu, a proiectelor cu încălcarea procedurilor legale. Asta ar facilita și procesul de luare a deciziilor (pentru că nu ar ajunge pe ordinea de zi proiecte cu probleme, avînd filtrele pe etapele de avizare/consultare), dar și de discurs cu cetățenii care le-au oferit creditul de Încredere. Pare simplu, totul stă în mici detalii,– inregistrare proiect de decizie, număr, dată, responsabil pentru consultare, autor al deciziei, temă-proogram, lucrări de secretariat – la care acum nu se grabesc autoritățile să atragă atenția. Dar lipsa acestor detalii aduc la decizii urbanistice cu grave repercursiuni negative asupra orașului, la greșeli care în timp vor colapsa viața în oraș.
Consiliul. Organ deliberativ care ia decizii in numele nostru, aceste decizii trebuie să respecte interesul general al comunității, să fie legale. Ascunsul în spatele partidelor și votarea cu sacul a deciziilor funciare il plasează pe fiecare consilier în zona fraudelor. Nu exista responsabilitate colectivă. Oare?
Codul urbanismului – intre necesitate si moda – 2
Reflecții după o întîlnire cu arhitecții
Desigur, cei mai expuși schimbărilor pe care le va genera Codul vor fi arhitecții-șefi ai raioanelor/orașelor, pentru că în sarcina acestor specialiști din autoritățile publice locale stau probemele de urbanism și amenajare a teritoriului. Ei sunt acei, care perfectează în calitate de specialiști ai autorității publice locale, documentele, prin care se asigură gestionarea teritoriului – certificatele de urbanism, autorizațiile de construire/demolare, de schimbare a destinației. Tot în seama subdiviziunilor de arhitectură și urbanism este și elaborarea documentelor de planificare a teritoriilor localităților, fie că sunt PUGuri, sau planuri pentru anumite teritorii care necesită intervenții, la nivel zonal sau de detatliu. Totul. Cu forțe extrem de reduse, pentru că sunt într-un numar efectiv limitat, cauza fiind lipsa de resurse bugetare, dar și a viziunii politice pe acest segment de activitate.
Spre exemplu, ca și îngrijorare a fost expusă parerea, că Codul exclude din proces arhitectul, concluzia fiind făcută în baza faptului, că Codul prevede primarul în calitate de emitent a documentelor permisive, arhitectul-șef nefiind semnatar al acestora. Semnarea actelor permisive de către arhitectul-șef este văzută ca și o metodă de a influența lucrurile, de a interveni la timp și a corecta situații mai puțin favorabile pentru comunitate, dar cu insistență din partea investitorilor. Concluzia vine de la sine – totul se ține pe părerea unui specialist, nu pe norma, care reglementează procesul.
Bineînțeles că putem fi de acord cu faptul că actualmente așa și se procedează – arhitectul este „vama”, care are în instrumentariu dreptul de semnătură, fără de care nu poate fi emis nici certificatul de urmanism nici autorizația de construire și specialiștii pot aduce mute exemple, cînd au putut să apere interesul public în mod profesionist. Dar putem să aducem și exemple, tot foarte multe, cînd cu minile specialiștilor se trag castanele din foc și se comit gafe extrem de mari cu impact negativ major și incllusiv cu repercursiuni asupra averii publice.
De ce se întîmplă acest lucru? Reglementările legale cu lacune, care permit comiterea incălcărilor, sistem de control ineficient, care nu are capacitatea să oprească aceste încălcări, capacitatea managerială scăzută a autorităților locale, justiție incoerentă, toate întrețesute cu elemente corupționale și încă multe altele, care necesită a fi analizate pentru a lua deciziile optime la nivel de norme legale.
Trebuie să menționăm, că în nici un caz nu negăm importanța specialistului, ca un pilon în sistem fiind unul de importanță majoră, de calificarea acestuia depinde cum se implementează normele sistemului. Dar nu ne putem baza doar pe specialist – sistemul e important să lucreze, care e compus din mai multe segmente, unul fiind norma de drept.
Codul urbanismului – intre necesitate si moda – 1
Din problemelele identificate ale documentului se pot mentiona urmatoarele:
1. Nu este clar care documente au fost supuse codificarii, nu exista o listare a acestora,
2. Corelarea insuficienta a textului Codului cu diferite acte normative existente, dar si in interiorul prooiectului de document.
3. In textul Codului exista dispozitii care se suprapun, formulari ambiguie dar si contradictorii in diferite capitole ale proiectului documentului.
4. Formularile neclare, nu este suficient de bine armonizat Codul cu actele normative conexe, ce ramin in vigoare (legislatia de mediu, funciara, cu privire la patrimoniu), lipseste ierarhizarea prevederilor normative, fiecare producind efectele juridice separate, fara a fi interconectate.
5. In cadrul dispozitiilor finale ale Codului nu exista dispozitii de abrogare a prevederilor contrare, in situatia ca mai multe acte normative incluse in acest proiect sunt modificate cardinal, caduce fiind specificate doar doua legi. Se va crea o suprapunere de prevederi cu foarte multe momente contradictorii.
6. Lipsesc reglementarile privind parcelarea, servitutile, aceste aspecte fiind foarte vag reglementate actual si nici in proiectul Codului nu s-a facut lumina. De mentionat, ca pe acest subiect exista foarte multe actiuni incoierente ale autoritatilor publice locale, cu pierderea unor suprafete mari din terenurile municipale, acestea fiind instrainate/atribuite sau gratis sau la preturi derizorii.
7. Proiectul de Cod aduna sub acelasi volum atit codul urbanismului cit si codul constructiilor, care tine sa resolve la nivel national si local problemele de planificare teritoriala, proiectare, calitate in constructii, profesiuni reglementate, cea ce face documentul foarte complicat pentru redactre. Faptul, ca pentru cod nu au fost utilizate resurse mai consistente de consultanta, limitindu-se doar la capacitatea unei sectii din minister, fara careva buget a dus la un document care nu poate fi aprobat in forma propusa, decit cu redactari esentiale, de fapt documentul necesita reelaborare.
8. In general, modul in care a fost redactat textul documentului nu aduce imbunatatire situatiei existente privind legislatia in domeniu, nu asigura o intelegere mai buna de catre cetateni/investitori, nu ajuta la dezvoltarea si protejarea proprietatilor si intra in contradictie cu cadrul legislativ si administrative/organizational existent.
Avem autorităţi în Chişinău oare?
Care este rolul unei autorizaţii?
Daca legiuitorul considera ca este nevoie a mentine controlul asupra unui proces, atunci impune obţinerea autorizatiilor, cu respectarea unor condiţii de catre solicitant, care ar exclude anumite riscuri posibile. Si orice autoritate se comporta la fel. Autorizaţii emise de dragul autorizaţiilor doar la Chişinău se practică.
Ce face primarul? El autorizează, dar nu prea se complică cu chestii de securitate şi siguranţă pentru cetîţeni, principalul showul să fie asigurat, că doar asta acum e în vogă. Emite o dispoziţie, prin care dispune ca sa fie susţinut agentului economic de catre diferite subdiviziuni pentru desfasurarea manifestarilor cultural-distractive. Unele din ele – in baza de contract, deci contra cost. Agentul economic obtine dreptul de a presta servicii de agrement, vinzari, întruniri – totul prin aceasta dispozitie. Interesant, ca Directia generala arhitectura, urbanism si relatii funciare primeste indicaţii sa elibereze autorizaţii pentru amplasarea a 10 panouri de reclamă şi a unui automobil de reclama – si nici un cuvint despre amplasarea echipamentelor pentru agrement, de parca acestea nici nu ar fi obiecte care trebuie sa fie autorizate in modul stabilit de legislatie.
Agentului economic i se da mîna liberă sa amplaseze cum doreste aceste echipamente, sa le verifice si expertizeze cind va considera necesar, fara verificarea certificarii produselor utilizare, a conformitaţii si evaluării periodice obligatorii. Nimic din toate acestea – totul se pune în responsabilitatea agentului economic, autoritatea asumindu-şi rolul de distribuitor de spatii, dar un distribuitor bleg, care niciodata nu-şi mai bate capul de efectul actelor sale permisive si nu-si asumă răspunderea pentru acţiunile proprii.
Cînd s-a intimplat avaria, repejor se emite o dispozitie de anulare Citeste mai mult
Audieri publice PUZ
В начале 2012 года в столице были организованы публичные слушания Зонального градостроительного плана центра Кишинева, Регистра памятников архитектуры местного значения и Комплексной транспортной схемы муниципия Кишинев.