Cheltuim tot mai mult pentru expertiză. Poate că a venit timpul să investim mai mult în instituțiile care ar trebui să o producă și să o valorifice din interior. Ce facem? Cum îi încurajăm pe cei mai buni experți să intre în instituțiile publice, să ocupe funcții oficiale, să semneze, să decidă și să răspundă pentru consecințele politicilor pe care astăzi doar le recomandă? Pentru că autoritatea fără răspundere și răspunderea fără autoritate nu pot produce instituții puternice.
În ultimii ani, s-a împământenit aproape fără să observăm o idee care pare firească: pentru ca administrația publică să fie modernă, ea trebuie să lucreze cât mai mult cu experți, consultanți, organizații internaționale, mediul academic și societatea civilă. Premisa este corectă. Niciun stat contemporan nu poate pretinde că deține, exclusiv în interiorul instituțiilor sale, întreaga expertiză necesară pentru a răspunde unor provocări din ce în ce mai complexe – de la schimbările climatice și transformarea digitală până la mobilitate urbană, infrastructură, locuire sau securitate energetică.
Problema nu este colaborarea cu expertiza externă. Problema apare atunci când colaborarea este confundată cu substituirea.
Există o diferență fundamentală între un stat care utilizează expertiza și un stat care începe să depindă de ea. În primul caz, expertiza completează capacitatea instituțională. În al doilea, ajunge să o înlocuiască. Iar aceasta nu mai este modernizare administrativă, ci o formă discretă de slăbire a instituțiilor.
Statul nu poate fi guvernat în regim de outsourcing.
Poți externaliza un studiu geotehnic. Poți externaliza dezvoltarea unui soft. Poți contracta proiectare, audit, cercetare, expertiză de nișă sau consultanță metodologică. Toate acestea sunt instrumente legitime ale unei administrații moderne.
Dar nu poți externaliza DISCERNĂMÂNTUL INSTITUȚIONAL.
Nu poți externaliza capacitatea de a defini interesul public. Nu poți externaliza responsabilitatea deciziei. Nu poți externaliza memoria administrativă, înțelegerea contextului local sau asumarea consecințelor unei politici publice.
În momentul în care ministerul, primăria sau agenția publică încetează să mai producă propria analiză și ajunge doar să compare opiniile consultanților, instituția nu mai este autorul politicii publice. Devine administratorul unor documente elaborate de alții.
Formal, decizia îi aparține în continuare.
În realitate, centrul de greutate al procesului decizional s-a mutat în afara instituției.
Aceasta este una dintre cele mai puțin discutate vulnerabilități ale administrației contemporane.
Sprijinul extern a avut și continuă să aibă o contribuție importantă în modernizarea administrației. Ar fi incorect să ignorăm rolul organizațiilor internaționale, al instituțiilor financiare, al universităților, al consultanților sau al societății civile. Numeroase reforme au fost accelerate datorită acestor parteneriate. Au fost introduse metodologii noi, standarde profesionale, practici internaționale și resurse pe care administrația nu le-ar fi putut mobiliza singură.
Însă orice instrument util poate produce efecte nedorite atunci când este folosit fără măsură.
Expertiza externă trebuie să consolideze administrația, nu să creeze dependență de ea.
Din păcate, uneori se întâmplă exact invers. Instituțiile încep să aștepte soluțiile din exterior. Analizele sunt comandate aproape exclusiv consultanților. Strategiile sunt redactate în afara administrației. Evaluările sunt realizate de echipe care, odată cu încheierea proiectului, dispar. Cunoașterea acumulată pleacă împreună cu ele.
Instituția rămâne cu raportul.
Nu și cu capacitatea de a reproduce procesul prin propriile forțe.
Adevărata valoare a expertizei externe nu constă în documentul livrat, ci în competența care rămâne în administrație după plecarea consultantului.
Dacă funcționarii înțeleg metodologia, pot actualiza analiza, pot explica raționamentul și pot continua munca fără sprijin extern, investiția și-a atins scopul.
Dacă singurul rezultat este un raport elegant arhivat într-un server, proiectul poate fi încheiat administrativ, dar este un eșec instituțional.
Întrebarea esențială nu este dacă statul trebuie să colaboreze cu experți.
Răspunsul este evident: da.
Întrebarea adevărată este alta.
Cine rămâne autorul deciziei?
Cine formulează problema?
Cine stabilește interesul public?
Cine verifică ipotezele?
Cine adaptează recomandările la realitatea locală?
Cine răspunde pentru consecințe?
Numai instituția publică poate face toate acestea în mod legitim.
Expertul poate recomanda.
Consultantul poate analiza.
Organizația internațională poate finanța.
Universitatea poate cerceta.
Societatea civilă poate semnala probleme.
Dar numai autoritatea publică poate decide în numele cetățenilor.
Această distincție nu este una teoretică.
Ea reprezintă fundamentul responsabilității democratice.
În domenii precum urbanismul, infrastructura, patrimoniul, locuirea, educația, sănătatea sau protecția mediului, recomandările tehnice nu sunt niciodată pur tehnice.
Ele redistribuie resurse.
Influențează drepturi de proprietate.
Modifică priorități bugetare.
Afectează comunități întregi.
Din acest motiv, nicio instituție nu își poate permite să adopte soluții doar pentru că „așa au recomandat experții”.
Expertul poate avea dreptate.
Dar instituția trebuie să înțeleagă de ce.
Expertul poate greși.
Instituția trebuie să poată observa acest lucru.
Expertul poate propune o soluție excelentă într-un anumit context și complet nepotrivită într-altul.
Instituția trebuie să distingă între model și realitate.
Această capacitate de evaluare critică reprezintă adevărata maturitate administrativă.
În autoritățile publice există funcționari care nu pot semna un act administrativ fără să răspundă personal pentru el.
Ei își asumă avize, autorizații, certificate, dispoziții, procese-verbale și decizii într-un cadru juridic riguros, unde fiecare semnătură poate produce consecințe disciplinare, contravenționale, civile sau chiar penale.
În același timp, în jurul lor gravitează experți și consultanți care formulează recomandări cu impact major asupra politicilor publice, fără a purta același tip de răspundere.
Este o constatare privind distribuirea responsabilității.
Nu este firesc ca raționamentul să se deplaseze în exterior, iar răspunderea să rămână exclusiv în interiorul instituției.
Funcționarul semnează.
Consultantul pleacă.
Instituția răspunde.
Proiectul se încheie.
Comunitatea suportă efectele.
Această separare dintre influență și responsabilitate este una dintre cele mai mari vulnerabilități ale guvernării moderne.
Se vorbește frecvent despre lipsa resurselor financiare și despre deficitul de personal din administrație.
Sunt probleme reale.
Dar există o întrebare și mai importantă.
Mai produce statul propria expertiză?
Mai este administrația un centru de competență sau doar o platformă de implementare a unor soluții concepute în exterior?
Un stat devine cu adevărat slab nu atunci când are puțini bani, ci atunci când nu mai poate defini singur o problemă, nu mai poate redacta o politică publică fără consultanți și nu mai poate evalua critic recomandările primite.
Aceasta nu este lipsă de finanțare.
Este pierderea autonomiei intelectuale. Regretabil, dar fix acest fenomen se constată.
Orice instituție funcționează pe baza unei memorii profesionale.
Nu doar arhivele sunt importante.
Ci experiența acumulată.
Greșelile care nu trebuie repetate.
Jurisprudența administrativă.
Relațiile instituționale.
Înțelegerea contextului local.
Această memorie nu poate fi cumpărată prin contract de expertiză.
Ea se construiește în timp și se pierde surprinzător de repede atunci când instituția devine doar beneficiar al expertizei produse în altă parte.
Există o diferență esențială între a cumpăra un studiu și a construi o capacitate instituțională.
Prima este o achiziție.
A doua este o investiție.
Doar cea din urmă produce dezvoltare, dar din prima se cumpără „jucării„ moderne și scumpe, pe care nu le poți utiliza.
În ultimele două decenii, Republica Moldova a beneficiat de un sprijin extern considerabil.
Uniunea Europeană, instituțiile financiare internaționale, agențiile ONU și numeroși parteneri de dezvoltare au investit resurse importante în consolidarea administrației publice.
Aceste contribuții trebuie apreciate.
Dar tocmai pentru că sunt atât de valoroase, ele trebuie evaluate după criteriul corect.
Nu prin numărul proiectelor implementate.
Nu prin valoarea granturilor atrase.
Nu prin numărul strategiilor elaborate.
Ci printr-o întrebare simplă:
Este instituția mai capabilă astăzi decât era înainte de proiect?
Dacă răspunsul este afirmativ, investiția și-a atins scopul.
Dacă aceeași instituție are nevoie peste câțiva ani de aceeași expertiză pentru aceeași problemă, atunci am finanțat activitate scumpă, nu capacitate.
E o situație, când în jurul administrației apar uneori structuri paralele.
Analiza se face într-o parte.
Politica publică se redactează în alta.
Monitorizarea aparține altui proiect.
Evaluarea este externalizată unei alte echipe.
Instituția publică rămâne coordonatorul formal al unui proces pe care îl controlează din ce în ce mai puțin. Coordonator, dar fără capacitate de discernământ.
Această fragmentare nu afectează doar eficiența administrativă.
Ea afectează responsabilitatea democratică.
Cetățeanului îi devine tot mai greu să înțeleagă cine răspunde pentru o politică publică.
Consultantul spune că a oferit doar recomandări.
Proiectul afirmă că implementarea aparține beneficiarului.
Beneficiarul invocă metodologia proiectului.
Finanțatorul amintește că decizia aparține autorităților naționale.
Formal, fiecare are dreptate.
Practic, responsabilitatea se diluează.
Iar acolo unde responsabilitatea se diluează, încrederea publică începe să dispară.
O administrație matură nu trebuie să aleagă între izolare și dependență.
Aceasta este o falsă alternativă.
Instituțiile au nevoie de parteneri.
Au nevoie de expertiză.
Au nevoie de finanțare.
Dar trebuie să rămână autorii deciziilor.
Modernizarea administrației nu înseamnă să înlocuiești funcționarul cu consultantul.
Înseamnă să creezi funcționari suficient de competenți încât să poată lucra de la egal la egal cu cei mai buni consultanți.
Expertul aduce cunoaștere.
Instituția produce decizia legitimă.
Primul oferă opțiuni.
A doua stabilește direcția.
Primul contribuie.
A doua răspunde.
Numai această delimitare poate face cooperarea sănătoasă.
În același timp, trebuie să discutăm mai serios despre responsabilitatea celor care influențează politicile publice.
Influența este, la rândul ei, o formă de putere.
Nu doar semnătura de pe ultimul act administrativ reprezintă exercițiul puterii.
Putere înseamnă și definirea problemei, selectarea datelor, alegerea metodologiei și formularea alternativelor.
Din acest motiv, influența asupra deciziei publice trebuie să fie însoțită de standarde ridicate de transparență și integritate.
Nu pentru a limita libertatea profesională.
Nu pentru a descuraja expertiza.
Ci pentru a proteja credibilitatea procesului decizional.
Expertiza autentică nu are nimic de ascuns.
Cu cât este mai transparentă, cu atât devine mai credibilă.
Poate cea mai importantă investiție într-o administrație modernă nu este investiția în documente.
Este investiția în oameni.
Nicio strategie nu poate suplini lipsa unei instituții care o înțelege.
Niciun consultant nu poate înlocui cultura profesională a administrației.
Niciun proiect nu poate substitui competența funcționarilor care vor rămâne în instituție după încheierea finanțării.
În mediul privat există o regulă simplă.
Consultantul și-a făcut bine treaba atunci când organizația poate funcționa mai bine fără el decât înainte de colaborare.
Același principiu ar trebui să fie valabil și pentru administrația publică.
Succesul expertizei nu se măsoară prin durata dependenței beneficiarului.
Se măsoară prin autonomia pe care reușește să o construiască.
În cele din urmă, această dezbatere nu este despre consultanți.
Este despre stat.
Despre felul în care înțelegem instituțiile publice.
Despre tipul de administrație pe care dorim să îl construim.
Nu avem nevoie de un stat care consumă permanent expertiză.
Avem nevoie de un stat care produce expertiză.
Nu avem nevoie de instituții care administrează proiecte.
Avem nevoie de instituții care administrează interesul public.
Nu avem nevoie de funcționari care validează concluzii formulate de alții.
Avem nevoie de profesioniști care gândesc, decid și răspund pentru propriile judecăți.
Pentru că proiectele au un început și un sfârșit.
Finanțările vin și pleacă.
Consultanții își încheie misiunile.
Mandatele politice se schimbă.
Dar instituțiile trebuie să rămână.
Iar dacă, la sfârșitul fiecărei reforme, instituția este mai puternică decât la început, reforma și-a atins scopul.
Dacă, dimpotrivă, după fiecare proiect administrația rămâne la fel de dependentă ca înainte, atunci am produs activitate, dar nu am produs stat.
În cele din urmă, nu conferințele vor administra orașele.
Nu rapoartele vor semna actele administrative.
Nu prezentările PowerPoint vor răspunde în instanță.
O vor face întotdeauna instituțiile statului.
De aceea, cea mai importantă investiție pe care o putem face nu este într-un nou proiect și nici într-un nou raport.
Este în capacitatea instituțiilor de a gândi cu propria lor minte.
Fiindcă un stat poate cumpăra aproape orice.
Mai puțin propria judecată.
Iar în clipa în care renunță la aceasta, încetează să mai guverneze cu adevărat.
Dacă nu schimbăm urgent această abordare, vom continua să investim milioane în expertiză externă și prea puțin în oamenii care trebuie să guverneze. Vom cumpăra anual studii noi pentru probleme pe care instituțiile ar fi trebuit să le poată analiza singure. Vom deveni tot mai eficienți în contractarea consultanței și tot mai slabi în exercitarea guvernării. Nicio reformă nu poate reuși atâta timp cât cel mai valoros activ al statului – funcționarul public competent – rămâne cel mai puțin finanțat. Capacitatea administrativă nu se importă și nu se contractează. Ea se construiește prin investiții directe în oamenii care vor rămâne în instituții și după ce proiectele, finanțările și consultanții vor fi plecat.
Cea mai bună expertiză nu ar trebui să graviteze permanent în jurul statului, cu critici sporadice pentru care nu-și asumă nici un risc propriu, ci să intre în stat, pe funcții oficiale, unde influența este însoțită de responsabilitate.
Citeste mai mult →
