Svetlana Dogotaru

FORMALIZAREA CONSTRUCȚIILOR INFORMALE ÎN CHIȘINĂU: PROGRESE, PROVOCĂRI ȘI INTERVENȚII STRATEGICE – prezentare în cadrul lucrărilor Conferinței BUILD BACK BETTER THE SELF-MADE CITIES, Or. Atena, 18-22 iunie 2025.

Autori:

Svetlana Dogotaru, Arhitect-șef al municipiului Chișinău,Șefa Direcției Generale Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare, Primăria municipiului Chișinău, Republica Moldova.

Mihaela Sultan, Șefa Direcției Infrastructură Edilitară, Direcția Generală Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare, Primăria municipiului Chișinău, Republica Moldova.

Articol engleza

REZUMAT:

Această prezentare analizează situația actuală a construcțiilor informale din municipiul Chișinău, cu accent pe evoluțiile recente, răspunsurile instituționale și abordările strategice de integrare a acestora în cadrul urban legal. În contextul unei creșteri urbane accelerate și al unei istorii complexe privind drepturile de proprietate, dezvoltarea informală – în special în zonele periurbane și cartierele cu densitate ridicată – a devenit o provocare majoră pentru planificarea urbană durabilă.

Obiectivele principale ale prezentării sunt:

1. Oferirea unei perspective asupra tendințelor recente în materie de construcții informale în Chișinău, inclusiv:

• anexe, extinderi și reconfigurări neautorizate în blocurile de locuințe colective;
• intervenții informale asupra rețelelor de utilități publice (electricitate, încălzire, apă, canalizare);
• ocupări ilegale de terenuri și edificarea unor construcții fără permisiuni.

2. Evidențierea măsurilor recente de politici publice și planificare urbană orientate spre formalizare, cum ar fi:

• recunoașterea anumitor drepturi ale ocupanților construcțiilor informale, concomitent cu impunerea responsabilităților legate de siguranță și standarde de calitate;
• promovarea echității între cetățeni, evitând favorizarea celor care au ocolit procedurile legale.

3. Discutarea integrării ghidurilor internaționale – precum UNECE Framework Guidelines for Land Administration și Recovery Action Plan – în instrumentele locale de planificare și reglementare.

Metodologia utilizată include analiza spațială a construcțiilor recente fără autorizație, studii de caz din sectoare-cheie ale orașului (în special Buiucani și Ciocana) și observații instituționale bazate pe sistemul municipal de autorizare și inspecție din Chișinău.

Rezultatele preliminare reflectă progrese măsurabile, cum ar fi actualizarea înregistrărilor cadastrale și clarificarea procedurilor administrative. Totuși, persistă provocări importante: planuri urbanistice învechite, ambiguități legislative și rezistență socială față de procesele de regularizare.

Prezentarea va evidenția și o serie de recomandări strategice pentru susținerea procesului de formalizare și prevenirea dezvoltărilor informale viitoare, printre care:

• elaborarea unui cadru legislativ clar și predictibil pentru integrarea construcțiilor existente în sistemul formal, fără a compromite siguranța și standardele tehnice;
• crearea unui mecanism unificat de regularizare, cu proceduri diferențiate și perioade condiționate de amnistie;
• implementarea unui sistem digital de monitorizare, autorizare și control al construcțiilor, pentru a îmbunătăți coordonarea instituțională;
• creșterea investițiilor în infrastructura publică din zonele afectate, pentru a facilita integrarea în rețelele de utilități urbane;
• consolidarea capacității administrative locale prin formarea personalului, ghiduri tehnice și întărirea instituțională;
• desfășurarea de campanii de informare publică și implicare comunitară pentru reducerea rezistenței și promovarea conformării;
• încurajarea colaborării în guvernanța multi nivel prin parteneriate instituționale și grupuri de lucru tematice.

Aceste măsuri urmăresc să creeze un echilibru între dreptul la locuire, dezvoltarea urbană durabilă și aplicarea consecventă a legislației urbanistice – reflectând în același timp contextul local și valorificând bunele practici internaționale.

1. Introducere

Municipiul Chișinău, asemenea multor capitale din spațiul post-sovietic, a fost supus după 1990 unor transformări urbane rapide și adesea necontrolate, determinate de tranziția politică, economică și instituțională. Prăbușirea sistemului centralizat de planificare urbană, urmată de reformele insuficient conturate în domeniul proprietății și reglementării teritoriale, a generat un cadru instabil pentru dezvoltarea urbană.

Această perioadă a tranziției a fost marcată de un vid legislativ prelungit și de o incoerență în aplicarea normelor urbanistice existente. Un element esențial în acest proces a fost ambiguitatea privind regimul de proprietate asupra terenurilor și imobilelor: multe loturi nu aveau un statut juridic clar, erau moștenite, ocupate sau tranzacționate în afara circuitului legal. În paralel, migrația internă accentuată – determinată de declinul economic al zonelor rurale și de atractivitatea economică relativă a capitalei – a condus la o presiune crescută asupra fondului locativ existent.

Lipsa acută de spațiu locativ accesibil, în special pentru categoriile vulnerabile sau cu venituri medii și mici, a fost un factor catalizator pentru proliferarea construcțiilor neautorizate. În condițiile în care statul nu a reușit să asigure o politică coerentă de locuire și nici nu a susținut dezvoltarea sectorului public sau cooperativ în construcții, mulți locuitori au recurs la soluții informale pentru a-și satisface nevoile de locuire. Astfel, extinderea gospodăriilor individuale, ocuparea terenurilor publice sau agricole, ori edificarea de locuințe pe terenuri fără statut clar au devenit practici relativ comune.

Mai mult, capacitatea instituțională a autorităților locale și centrale a fost limitată – atât în ceea ce privește resursele umane și financiare, cât și din perspectiva competențelor administrative și a independenței decizionale. În multe cazuri, lipsa de reacție a administrației a fost înțeleasă de populație ca o formă tacită de acceptare sau chiar de încurajare a construcțiilor neautorizate. Această toleranță administrativă, uneori dublată de corupție sau de presiuni politice, a consolidat un model de dezvoltare urbană în care inițiativa individuală substituie cadrul planificator oficial.

Astfel, în absența unui Plan Urbanistic General actualizat și funcțional, cu reguli clare și implementabile, dezvoltarea urbană a urmat o logică fragmentară și deseori haotică, generând o serie de dezechilibre structurale în organizarea teritoriului, infrastructurii și serviciilor urbane. În paralel, lipsa unei politici coerente de regularizare a construcțiilor informale a condus la acumularea unui stoc semnificativ de locuințe și clădiri cu statut juridic incert, afectând pe termen lung funcționalitatea orașului și calitatea vieții urbane.

2. Situația actuală a construcțiilor informale în Chișinău

2.1. Zone afectate

Construcțiile informale din municipiul Chișinău sunt distribuite inegal în teritoriu, dar se regăsesc aproape în toate tipurile de zone urbane și periurbane. Ele variază în funcție de contextul urbanistic, statutul juridic al terenurilor, presiunea demografică și gradul de control exercitat de autoritățile locale. Dincolo de localizarea geografică, aceste intervenții se disting și prin complexitatea lor – de la mici anexe improvizate până la blocuri locative ridicate în afara cadrului legal. În linii generale, se pot identifica următoarele tipologii de zone afectate:

1. Zonele periurbane (Trușeni, Codru, Bubuieci, Durlești)

Aceste localități, aflate la periferia administrativă a municipiului, s-au transformat în ultimele două decenii în veritabile poluri de dezvoltare rezidențială. Totuși, această expansiune a avut loc adesea în lipsa unor instrumente de planificare urbană actualizate sau a unor reglementări clare privind regimul construcțiilor. Multe dintre locuințele individuale sau ansamblurile de case au fost edificate fără autorizație de construire, pe terenuri cu statut juridic incert – foste terenuri agricole, pășuni sau parcele care nu au fost integrate corespunzător în intravilan.

În aceste zone se observă adesea lipsa rețelelor de utilități publice (apă, canalizare, gaz, electricitate) sau conectarea informală la infrastructura existentă, ceea ce afectează atât calitatea vieții, cât și siguranța locuirii. În plus, absența unor drumuri de acces amenajate, a spațiilor publice sau a echipamentelor comunitare accentuează gradul de vulnerabilitate al acestor așezări.

1. Cartiere urbane din Chișinău

În zonele deja construite ale orașului, construcțiile informale iau adesea forma unor intervenții individuale asupra fondului locativ existent. Cele mai frecvente practici includ:

• anexe improvizate, edificate fără autorizație în curțile blocurilor;
• închiderea balcoanelor sau transformarea acestora în spații locuibile, fără avizele necesare;
• extinderi la parter, transformarea spațiilor comerciale în apartamente sau invers, în lipsa unei documentații urbanistice care să reglementeze aceste transformări;
• supraetajări ilegale sau modificări structurale riscante, cu impact asupra stabilității clădirii.

Aceste intervenții afectează adesea atât coerența estetică a ansamblurilor de locuințe, cât și funcționalitatea infrastructurii edilitare. În unele cazuri, ele pun în pericol integritatea structurală a clădirii și siguranța locatarilor, mai ales în lipsa unui control tehnic adecvat.

1. Zone verzi și terenuri publice

Un fenomen distinct îl constituie ocuparea neautorizată a spațiilor verzi, a fostelor terenuri agricole sau a terenurilor publice cu regim special (de exemplu, zonele din proximitatea albiilor râurilor sau coridoarelor de infrastructură). Aceste terenuri, deseori slab monitorizate și fără delimitări cadastrale clare, devin vulnerabile la parcelări informale și edificarea de construcții improvizate sau semipermanente.

În lipsa unei reacții instituționale prompte și eficiente, aceste ocupări pot evolua într-un timp relativ scurt în așezări informale consolidate, ceea ce complică ulterior procesele de regularizare sau de reabilitare urbană. Uneori, aceste terenuri sunt incluse în litigii sau revendicări, ceea ce suspendă sau limitează intervenția autorităților, în timp ce construcțiile continuă necontrolat.

2.2. Cauzele fenomenului

Fenomenul construcțiilor informale în municipiul Chișinău nu poate fi atribuit unei singure cauze. El este rezultatul interacțiunii dintre factori istorici, juridici, socio-economici și instituționali. În lipsa unei abordări sistemice, aceste cauze s-au consolidat și amplificat reciproc, contribuind la perpetuarea și extinderea practicilor neautorizate de construire. Printre cele mai importante cauze se numără:

1. Ambiguitatea dreptului de proprietate

După destrămarea Uniunii Sovietice, cadrul juridic privind proprietatea funciară a cunoscut transformări bruște, deseori incoerente. Multe terenuri – în special cele din zonele periferice sau fostele terenuri agricole – nu aveau un regim juridic clar, iar cadastrul funciar era incomplet sau inexistent. În această perioadă, au apărut numeroase situații de ocupare informală, tranzacții neînregistrate și conflicte de proprietate. Lipsa unei evidențe clare a drepturilor asupra terenurilor a creat premisele pentru dezvoltarea necontrolată a unor zone întregi.

1. Lipsa planificării urbane coerente

Planul Urbanistic General (PUG) al municipiului Chișinău este depășit din punct de vedere al conținutului și al relevanței pentru realitățile actuale. Absența unor documentații urbanistice actualizate și coerente la nivelul întregii zone metropolitane a generat un vid normativ, în care construcțiile au fost realizate fie în baza unor derogări punctuale, fie în afara oricărui cadru de reglementare. În lipsa unei viziuni strategice de dezvoltare, autorizațiile legale au fost dificil de obținut, ceea ce a încurajat soluțiile informale.

1. Capacitate administrativă redusă

Structurile responsabile de controlul și monitorizarea dezvoltării teritoriale – inclusiv inspecția în construcții, serviciile de urbanism și administrațiile locale – s-au confruntat cu un deficit cronic de resurse umane, financiare și logistice. Această capacitate redusă a dus la un control slab asupra teritoriului, întârzierea intervențiilor și lipsa unor măsuri preventive sau corective eficiente. În unele cazuri, lipsa personalului calificat a afectat inclusiv calitatea documentațiilor și a procesului decizional.

1. Toleranță administrativă și corupție

Fenomenul construcțiilor informale a fost adesea tolerat tacit de autorități, fie din considerente sociale (pentru a evita conflictele cu populația), fie din cauza lipsei de voință politică. În anumite cazuri, corupția instituțională a facilitat eliberarea de documente sau autorizarea retroactivă a unor construcții realizate fără respectarea legii. Această practică a generat o cultură a impunității, în care actorii economici sau individuali au fost încurajați să construiască fără autorizații, presupunând că legalizarea ulterioară va fi posibilă.

1. Lacune legislative

Cadrul legislativ referitor la autorizarea, regularizarea și sancționarea construcțiilor neautorizate a suferit modificări frecvente, uneori contradictorii. În lipsa unor criterii clare și a unei politici unitare privind legalizarea, perioadele temporare de amnistie au fost exploatate fără discernământ. Acest lucru a transmis un mesaj confuz cetățenilor și investitorilor, sugerând că nerespectarea normelor poate fi tolerată sau compensată ulterior prin legalizare ex-post.

1. Necesitate socială

Pentru numeroase familii, în special cele cu venituri mici sau aflate în situații de vulnerabilitate, construcția informală a fost singura opțiune accesibilă de locuire. Deficitul de locuințe sociale, costurile ridicate ale pieței imobiliare și lipsa unor mecanisme eficiente de sprijin public pentru accesul la locuință au determinat populația să recurgă la soluții alternative. În acest sens, construcțiile informale nu reprezintă doar o problemă de legalitate, ci și un simptom al excluziunii sociale și al inegalității în accesul la oraș.

2.3. Tipuri de construcții informale

Construcțiile informale din Chișinău prezintă o mare varietate de forme, în funcție de zona în care sunt amplasate, statutul juridic al terenului, destinația construcției și gradul de abatere de la normele urbanistice și tehnice. În lipsa unui control eficient, aceste intervenții au evoluat de la soluții improvizate de locuire spre forme tot mai sofisticate de dezvoltare ilegală, unele dintre ele cu implicații majore asupra siguranței locuirii și coerenței urbane.

1. Locuințe unifamiliale în zonele periurbane

Un număr semnificativ de gospodării au fost construite în localitățile periurbane precum Durlești, Trușeni, Codru sau Bubuieci, fără obținerea autorizației de construire. Aceste locuințe sunt ridicate adesea pe terenuri cu statut juridic incert sau agricol, fără documentație urbanistică aprobată și fără racorduri legale la rețelele de utilități (apă, canalizare, electricitate, gaz). Lipsa infrastructurii și a serviciilor publice elementare amplifică precaritatea acestor zone și generează probleme ulterioare de integrare urbană.

1. Extinderi neautorizate ale clădirilor existente

În interiorul orașului, numeroase intervenții s-au realizat asupra fondului construit existent – în special asupra blocurilor de locuințe colective – sub forma extinderilor neautorizate. Acestea includ închiderea balcoanelor, adăugarea de logii, mansardări ilegale, extinderi la parter sau în curțile interioare. Deseori, aceste lucrări sunt efectuate fără proiect tehnic, fără expertiză structurală și fără acordul coproprietarilor sau al autorităților, afectând estetica urbană, siguranța structurală și accesul la lumină sau aerisire.

1. Replanificări care afectează structura de rezistență

În unele cazuri, intervențiile neautorizate nu vizează neapărat extinderea spațiului construit, ci modificări ale compartimentării interioare în apartamente sau spații comerciale. Problemele apar atunci când aceste reamenajări implică demolarea sau perforarea elementelor de rezistență – grinzi, stâlpi, pereți portanți – fără expertiză tehnică și în afara reglementărilor. Astfel de modificări pun în pericol siguranța întregii clădiri și pot avea consecințe grave în caz de cutremur sau alte riscuri.

1. Construcții pe terenuri aflate în litigiu sau cu statut juridic incert

O altă categorie de construcții informale este reprezentată de edificii ridicate pe terenuri a căror proprietate este disputată sau neclară. În unele cazuri, terenurile sunt revendicate simultan de mai mulți pretinși proprietari, se află în litigiu în instanță sau aparțin domeniului public, fără a fi trecut printr-un proces de delimitare sau înregistrare cadastrală. Construcțiile realizate în astfel de condiții au un grad sporit de vulnerabilitate juridică și sunt greu de integrat în circuitul legal.

1. Blocuri colective construite fără documentație completă

În perioada 2000–2010, pe fondul unui boom imobiliar insuficient reglementat, au fost construite mai multe blocuri locative colective care nu au respectat în totalitate cerințele de autorizare. În unele cazuri, proiectele au fost aprobate fără planuri de detaliu, fără acordurile vecinilor, fără avize de la furnizorii de utilități sau fără recepție finală. Aceste blocuri ridică probleme de legalizare, racordare la infrastructură și înregistrare în documentele oficiale, afectând drepturile viitorilor locatari și stabilitatea investițiilor.

2.4. Dimensiunea fenomenului

Estimarea exactă a amplorii construcțiilor informale din municipiul Chișinău este dificilă din cauza lipsei unui sistem integrat de monitorizare și a lipsei de date actualizate la nivel de cartier. Totuși, pe baza constatărilor din teren, a solicitărilor de legalizare și a studiilor preliminare realizate de autorități sau de experți independenți, se poate aprecia că aproximativ 15–20% din fondul locativ individual (case) din zona periurbană a fost construit fără autorizație. În unele suburbii precum Trușeni, Bubuieci sau Codru, proporția locuințelor informale poate depăși chiar 30%.

La acestea se adaugă sute de cazuri de extinderi neautorizate, supraetajări sau intervenții ad-hoc în blocuri colective din oraș, care nu sunt evidențiate în mod sistematic în baza de date a autorităților locale. De asemenea, în perioada 2000–2010 s-au înregistrat cazuri de edificare a blocurilor colective pe baza unor documentații incomplete sau viciate, ceea ce a dus la situații juridice incerte în privința proprietății și a recepției finale.

3. Răspunsul instituțional și încercări de formalizare

3.1. Strategii propuse (dar parțial implementate)

În fața complexității și extinderii fenomenului construcțiilor informale, autoritățile municipale și centrale au conturat, de-a lungul ultimului deceniu, mai multe direcții strategice pentru a controla și corecta dezvoltarea haotică a orașului. Deși unele dintre aceste măsuri au fost enunțate în politici publice, planuri urbanistice sau documente strategice, implementarea lor a fost parțială, fragmentară sau limitată de constrângeri instituționale, financiare și politice.

3.1.1. Revizuirea Planului Urbanistic General (PUG) și elaborarea de Planuri Urbanistice Detaliate (PUD)

Una dintre cele mai importante inițiative a fost revizuirea Planului Urbanistic General, documentul-cadru care reglementează utilizarea teritoriului la nivel municipal. Având în vedere că versiunea actuală a PUG este depășită și nu reflectă dinamica extinderii urbane sau proliferarea construcțiilor informale, actualizarea lui a devenit o prioritate. Reforma propusă presupune cartografierea situației reale din teren, redefinirea zonificărilor funcționale și introducerea unor mecanisme de flexibilizare a reglementărilor pentru zonele afectate.

În paralel, se prevede elaborarea de Planuri Urbanistice Detaliate în cartierele cu o densitate mare de intervenții neautorizate. Scopul acestor PUD-uri este de a crea un cadru normativ adaptat situației existente, oferind posibilitatea regularizării unor construcții deja realizate și stabilind reguli clare pentru dezvoltarea viitoare. Totodată, aceste planuri pot deveni instrumente utile pentru atragerea investițiilor publice în infrastructură, prin prioritizarea zonelor deficitare.

3.1.2. Crearea unor „zone de regularizare”

Inspirată din exemple internaționale de succes (America Latină, Europa de Sud-Est), această strategie presupune delimitarea unor perimetre în care construcțiile informale existente pot fi păstrate și legalizate, cu condiția să îndeplinească anumite criterii de siguranță, compatibilitate funcțională și accesibilitate. În aceste „zone de regularizare”, normele urbanistice pot fi adaptate pentru a reflecta realitatea din teren, cu scopul de a preveni demolările inutile, costisitoare și adesea nerealiste din punct de vedere social.

Această abordare permite o integrare treptată a construcțiilor informale în structura urbană legală, prin ajustarea regimului de înălțime, a retragerilor față de limitele de proprietate, a indicatorilor urbanistici (CUT, POT) și a rețelelor de circulație și utilități. În plus, acest mecanism oferă o soluție pragmatică pentru administrație, care altfel ar fi confruntată cu mii de cazuri de litigii și plângeri individuale.

3.1.3. Intrarea în legalitate a construcțiilor realizate fără acte permisive

Codul urbanismului al Republicii Moldova (în vigoare din ianuarie 2025) introduce o procedură distinctă de intrare în legalitate pentru construcțiile executate fără autorizație de construire, în cazul în care au expirat termenii de prescripție pentru aplicarea sancțiunilor sau pentru dispunerea demolării. Această procedură recunoaște, de facto, realitatea urbană în care statul nu mai poate interveni eficient cu mijloace coercitive și optează, în schimb, pentru reglementarea situațiilor existente prin instrumente administrative și urbanistice.

Conform prevederilor Codului, în asemenea cazuri, autoritățile locale pot elibera un certificat privind edificarea construcției, în baza unei evaluări tehnice și urbanistice care stabilește dacă imobilul respectă cerințele minime de siguranță și poate fi integrat rezonabil în contextul construit. Astfel, statul acceptă că, în absența mijloacelor legale de sancționare sau demolare, soluția rațională este asumarea acestor bunuri în regimul legal și reglementarea utilizării lor ulterioare.

Totodată, recunoscând caracterul injust al acestei situații față de proprietarii care au respectat procedurile legale, Codul permite instituirea unor plăți compensatorii, ca formă de echilibrare între comportamentul disciplinat și cel informal. În acest sens, Primăria municipiului Chișinău a elaborat un proiect de decizie al Consiliului municipal, aflat pe ordinea de zi, prin care sunt stabilite plățile pentru emiterea certificatelor privind edificarea construcțiilor. Aceste plăți au rolul de a:

• acoperi costurile administrative și tehnice aferente procesului de evaluare și reglementare;
• reflecta beneficiul economic al administrației publice locale obținut prin construirea fără acte;
• contribui la fondurile municipale pentru investiții în infrastructură și reabilitarea zonelor afectate de urbanismul informal.

Prin această abordare, administrația publică locală adoptă o poziție pragmatică și echitabilă, care nu ignoră ilegalitățile din trecut, dar nici nu le perpetuează prin pasivitate. Legalizarea nu este o formă de amnistie, ci un mecanism de corectare parțială, cu costuri și condiționări clare, menite să restabilească o ordine urbană funcțională și să prevină repetarea fenomenului.

Mai mult decât atât, înregistrarea imobilelor în Registrul bunurilor Imobile (RBI) nu constituie, în sine, o garanție a calității construcției din perspectiva respectării exigențelor esențiale. Această înregistrare se realizează în baza unei simple declarații a proprietarului, fără o verificare tehnică prealabilă. Prin urmare, orice înstrăinare, utilizare sau exploatare a imobilului trebuie asumată în deplină cunoștință de cauză. Noii proprietari sau utilizatori trebuie să fie conștienți de acest aspect procedural și nu pot formula pretenții împotriva autorităților publice pentru eventualele neconformități identificate pe parcursul utilizării construcției.

3.1.4. Campanii de informare destinate locuitorilor și profesioniștilor din domeniul construcțiilor

O componentă esențială, dar adesea subestimată, este educarea și informarea publicului cu privire la consecințele construcțiilor neautorizate. Campaniile de informare pot contribui la reducerea numărului de intervenții ilegale prin explicarea procedurilor de autorizare, prezentarea riscurilor tehnice și legale, dar și a opțiunilor alternative existente pentru construirea în legalitate.

Aceste campanii ar trebui să fie direcționate nu doar către beneficiarii finali – proprietari sau locuitori ai cartierelor afectate –, ci și către meșteri, arhitecți, ingineri, dezvoltatori și notari, care influențează direct procesele de edificare sau înregistrare. Utilizarea unor canale diverse – mass-media, social media, întâlniri comunitare, ghiduri tipărite sau online – ar putea spori eficiența mesajului și favoriza schimbarea de mentalitate.

3.2. Probleme curente

În ciuda eforturilor punctuale de reglementare și formalizare, municipiul Chișinău se confruntă în continuare cu un set de dificultăți majore care blochează sau întârzie progresul în gestionarea construcțiilor informale. Aceste probleme au atât o componentă structurală, cât și una instituțională, fiind rezultatul unui cumul de factori: fragilitatea cadrului normativ, blocaje administrative, presiuni sociale și lipsa unei viziuni coerente la nivel de politici publice.

1. Birocrație excesivă și lentoare administrativă

Procesul de legalizare a construcțiilor neautorizate este marcat de o procedură greoaie, cu etape multiple, termene incerte și o interdependență între instituții care generează blocaje. Cetățenii care încearcă să intre în legalitate sunt adesea descurajați de complexitatea dosarelor necesare, de neclaritatea responsabilităților între autoritățile implicate (urbanism, cadastru, justiție) și de durata excesivă a soluționării. În lipsa unui cadru procedural unificat și predictibil, procesul de regularizare devine inaccesibil pentru cei mai mulți locuitori, perpetuând astfel informalitatea.

1. Situații juridice complicate și vechimea ocupării

Un număr semnificativ de persoane locuiesc în imobile ridicate fără acte sau pe terenuri cu statut juridic neclar, de mai bine de un deceniu sau două. În multe cazuri, construcțiile au fost achiziționate prin acte neoficiale sau convenții între părți, fără întabulare sau fără verificarea legalității inițiale. Această situație creează o stare de ambiguitate dublă: din punct de vedere legal, construcția nu există; din punct de vedere social și fizic, ea este locuită, racordată la rețele (adesea prin improvizații) și integrată în peisajul urban.

Rezolvarea acestor cazuri este dificilă deoarece presupune intervenții asupra regimului de proprietate, posibile litigii și clarificări juridice complexe, în lipsa unor instrumente de regularizare accelerată sau a unor comisii speciale dedicate.

1. Lipsa deciziilor ferme la nivel administrativ

Autoritățile locale ezită adesea între două extreme: pe de o parte, impunerea măsurilor dure, precum demolarea construcțiilor neautorizate; pe de altă parte, lipsa de reacție completă, în speranța unei soluții legislative ulterioare. Această ambiguitate strategică alimentează o cultură a toleranței față de ilegalitate, transmițând semnalul că regulile urbanistice pot fi ocolite fără consecințe reale.

În lipsa unei politici clare și susținute – fie de regularizare, fie de sancționare – administrația pierde autoritatea normativă și capacitatea de a gestiona coerent dezvoltarea urbană, iar comunitățile locale își pierd încrederea în funcționarea statului de drept în domeniul urbanismului.

1. Legislație restrictivă, dar ineficient aplicată

Deși cadrul legislativ prevede sancțiuni ferme pentru construcțiile ilegale (inclusiv amenzi și obligația de demolare), aplicarea acestor măsuri este extrem de rară. În practică, multe hotărâri de demolare nu sunt executate, iar sancțiunile nu descurajează în mod real fenomenul. Această disonanță între norma scrisă și aplicarea ei reală subminează credibilitatea legii și favorizează perpetuarea construcțiilor informale ca „normă de facto”.

Pe de altă parte, rigiditatea unor prevederi – care nu oferă suficiente căi de remediere sau integrare a construcțiilor deja realizate – face ca aplicarea legii să fie, în multe cazuri, nerealistă și inechitabilă, mai ales pentru familiile vulnerabile.

1. Instrumente legale insuficiente sau nefuncționale

Deși noul Cod al urbanismului și construcțiilor aduce o serie de actualizări importante, multe dintre prevederile sale referitoare la regularizarea construcțiilor informale sunt fie insuficient reglementate, fie necorelate cu legislația conexă (cadastru, fond funciar, administrație publică). Lipsa normelor metodologice, a ghidurilor de aplicare și a structurilor administrative dedicate face ca multe dintre noile instrumente juridice să rămână inaplicabile în practică.

În lipsa unei arhitecturi instituționale clar definite pentru implementarea acestor reforme – inclusiv formarea de echipe multidisciplinare, digitalizarea datelor urbanistice și cooperarea între nivelurile de guvernare – construcțiile informale continuă să evolueze în afara radarului instituțional.

4. Strategii și obiective pentru o urbanizare legală și echitabilă

4.1. Abordarea integrată a fenomenului

Fenomenul construcțiilor informale în municipiul Chișinău reprezintă o problemă complexă și multidimensională, care reflectă atât disfuncționalități structurale în administrația publică, cât și nevoi sociale stringente ale populației. Rezolvarea durabilă a acestei problematici impune o strategie integrată, care să depășească soluțiile fragmentare și să abordeze în mod unitar toate dimensiunile problemei — juridică, urbanistică, socială și instituțională.

1. Clarificarea regimului cadastral și a drepturilor de proprietate

Un prim pas fundamental este actualizarea și corectarea datelor cadastrale, astfel încât acestea să reflecte în mod fidel situația existentă pe teren. Aceasta presupune digitalizarea completă a informațiilor, reconfirmarea sau reevaluarea limitelor proprietăților și eliminarea suprapunerilor și conflictelor de proprietate care constituie un obstacol major în procesul de regularizare. Clarificarea juridică a regimului proprietății asupra terenurilor și construcțiilor este esențială pentru oferirea unui cadru predictibil, care să asigure securitate juridică locuitorilor și să faciliteze administrarea urbană eficientă.

1. Reformarea cadrului legislativ și actualizarea planurilor urbanistice

Este necesară o revizuire amplă a legislației urbanistice pentru a adapta normele la realitățile sociale și economice actuale, inclusiv prin flexibilizarea unor prevederi care în prezent sunt rigide și inaccesibile pentru o parte a populației. În paralel, actualizarea Planului Urbanistic General și elaborarea Planurilor Urbanistice Zonale și Detaliate reprezintă instrumente-cheie pentru o dezvoltare urbană controlată și sustenabilă. Aceste documente trebuie să includă criterii clare pentru integrarea construcțiilor informale în structura orașului, oferind un cadru legal pentru regularizarea acestora, evitând astfel extinderea haotică a urbanizării neautorizate.

1. Politici sociale pentru sprijinirea accesului la locuințe

O parte importantă a fenomenului construcțiilor informale este determinată de lipsa unor alternative accesibile pentru locuire. În acest sens, este imperativă implementarea unor politici sociale care să ofere sprijin concret familiilor cu venituri reduse, fie prin facilitarea accesului la locuințe sociale, fie prin programe de subvenționare, creditare preferențială sau consiliere în domeniul imobiliar și urbanistic. Astfel, se poate diminua presiunea exercitată asupra spațiului urban și se previn viitoare situații informale.

1. Consolidarea capacității administrative și implicarea comunităților locale

O altă componentă vitală a abordării integrate este creșterea capacității instituționale a autorităților locale responsabile de urbanism, cadastru și controlul construcțiilor. Aceasta include formarea continuă a personalului, digitalizarea proceselor administrative, și introducerea unor mecanisme eficiente de monitorizare și sancționare. Totodată, este esențială implicarea activă a comunităților locale și a cetățenilor în procesele decizionale privind dezvoltarea urbană. Crearea unor platforme participative și organizarea de consultări publice vor spori transparența, legitimitatea deciziilor și responsabilizarea tuturor actorilor implicați.

4.2. Obiective propuse pentru reducerea fenomenului

Pentru diminuarea și, pe termen lung, eliminarea construcțiilor informale din municipiul Chișinău, este esențială definirea unor obiective clare, bine fundamentate și adaptate contextului local. Aceste obiective trebuie să abordeze atât prevenirea noilor intervenții neautorizate, cât și soluționarea problematicii construcțiilor deja existente, în condiții de legalitate și siguranță.

1. Stoparea intervențiilor haotice asupra blocurilor locative (anexe, replanificări, supraetajări)

Un obiectiv prioritar îl reprezintă prevenirea modificărilor neautorizate și necontrolate asupra blocurilor locative existente. Aceste intervenții, precum construirea de anexe, închiderea necorespunzătoare a balcoanelor, supraetajările sau replanificările care afectează structura de rezistență, pun în pericol siguranța clădirilor și a locatarilor, degradează aspectul urban și alterează calitatea vieții în comunitate. Prin reglementări clare și controale stricte, se urmărește limitarea acestor practici, încurajând totodată realizarea unor intervenții autorizate, care să respecte normele tehnice și urbanistice.

1. Controlul strict asupra rețelelor de infrastructură (electricitate, apă, canalizare etc.)

Extinderea și utilizarea necontrolată a rețelelor tehnico-edilitare în zonele afectate de construcții informale reprezintă un risc major atât pentru siguranța publică, cât și pentru funcționalitatea infrastructurii urbane. De aceea, un obiectiv important este instituirea unui sistem riguros de monitorizare și control al branșărilor la rețelele de utilități, prevenind conectările ilegale și supraîncărcarea acestora. Astfel, se asigură condiții adecvate de trai pentru locuitori, reducând în același timp riscurile de accidente și avarii.

1. Protejarea proprietății publice și stoparea ocupărilor abuzive de terenuri

Un alt obiectiv fundamental este apărarea terenurilor publice — inclusiv a spațiilor verzi, terenurilor de stat sau municipale — împotriva ocupărilor neautorizate prin construcții ilegale sau îngrădiri abuzive. Acest demers presupune măsuri administrative și juridice ferme, care să împiedice înstrăinarea de facto a terenurilor publice, menținând astfel patrimoniul urban și prevenind extinderea necontrolată a zonelor construite informal. Protejarea acestora este crucială pentru asigurarea unor standarde urbane și pentru dezvoltarea durabilă a orașului.

1. Stabilirea unor măsuri clare de regularizare sau sancționare, cu sprijin legislativ adecvat

Un cadru legislativ clar și funcțional este indispensabil pentru implementarea efectivă a politicilor urbane. Se impune definirea unor proceduri transparente și echitabile pentru regularizarea construcțiilor informale existente, în special acolo unde acestea îndeplinesc criterii de siguranță și compatibilitate urbană. În paralel, este necesară instituirea unor sancțiuni ferme și aplicabile pentru construcțiile care nu pot fi integrate legal, pentru a descuraja practicile ilegale și a menține autoritatea reglementărilor. Această dublă abordare — de regularizare responsabilă și sancționare clară — va contribui la consolidarea ordinii în spațiul urban și la restabilirea încrederii cetățenilor în autorități.

4.3. Proiecte de îmbunătățire a serviciilor publice în zonele afectate

Pentru a reduce impactul negativ al construcțiilor informale asupra calității vieții urbane și pentru a preveni excluderea socială a locuitorilor acestor zone, este esențial ca formalizarea să fie însoțită de investiții consistente în infrastructura de bază. Multe dintre zonele periurbane afectate de construcții neautorizate nu dispun de acces adecvat la utilități publice (apă, canalizare, electricitate, iluminat public), rețele de transport sau servicii esențiale (educație, sănătate, salubrizare).

Astfel, autoritățile locale au inclus în strategiile urbane următoarele tipuri de proiecte prioritare:

• Extinderea rețelelor edilitare (apă, canalizare, electricitate) în zonele neacoperite, prin proiecte etapizate care țin cont de densitatea locuirii informale și de posibilitatea de integrare în rețelele existente;
• Crearea de puncte de colectare a deșeurilor și sisteme de salubrizare, mai ales în zonele unde aceste servicii sunt fie inexistente, fie improvizate;
• Amenajarea de drumuri și accese rutiere în cartierele neautorizate, pentru a permite intervenția serviciilor de urgență și accesul la transport public;
• Construirea de infrastructuri comunitare de bază, cum ar fi grădinițe modulare, centre sociale sau spații publice temporare, pentru a reduce gradul de marginalizare;
• Digitalizarea procesului de cartografiere și inventariere a infrastructurii existente, ca etapă prealabilă oricărei intervenții sistematice.

4.4. Aplicarea Ghidurilor UNECE și a Recovery Action Plan în contextul Chișinăului

Deși la acest moment municipiul Chișinău nu aplică în mod formal sau sistematic Ghidul UNECE privind abordarea construcțiilor informale și nici nu a operaționalizat un Recovery Action Plan specific, principiile formulate în aceste documente internaționale sunt în deplină consonanță cu direcțiile strategice asumate recent de autoritatea locală.

Astfel, conceptul de formalizare incluzivă și graduală, cu păstrarea caracterului locuinței ca spațiu locuit și nu ca obiect de sancțiune, este reflectat în documentele de planificare în curs de elaborare, în special în zona suburbană. Totodată, recunoașterea dreptului la locuire adecvată, abordarea multisectorială a serviciilor urbane și implicarea comunității locale sunt principii care se regăsesc în demersurile recente de revizuire a regulamentelor urbanistice și de reconfigurare a politicii municipale de locuire.

Cu toate acestea, este necesară o aliniere mai fermă la standardele internaționale, inclusiv prin:

• traducerea și adaptarea Ghidului UNECE la contextul legal și administrativ local;
• crearea unui mecanism instituțional de coordonare intersectorială pentru implementarea planurilor de regularizare și îmbunătățire a serviciilor;
• definirea unor indicatori minimi de locuire și acces la infrastructură, pe baza cărora să se poată prioritiza intervențiile;
• identificarea unor surse de finanțare externe, inclusiv fonduri europene sau sprijin tehnic din partea organizațiilor internaționale, pentru fazele-pilot de implementare.

4.5. Model de intervenție pentru regularizarea intervențiilor informale. Studiu de caz: sectorul Botanica

Sectorul Botanica, în special zona delimitată de străzile Valea Crucii, Cuza Vodă și Sarmizegetusa, se confruntă cu un fenomen urban specific: intervenții punctuale, dar extinse ca amploare, asupra spațiilor publice sau comune – prin anexe ilegale, modificări ale fațadelor, ocuparea trotuarelor, sau transformarea garajelor în unități comerciale. Deși mai puțin vizibil decât construcțiile ilegale periurbane, acest fenomen contribuie la degradarea mediului urban, afectarea echității în folosirea terenurilor și slăbirea autorității urbane.

Primul pas constă în realizarea unui audit fizic și cadastral detaliat, prin care să fie inventariate toate anexele, extinderile și modificările existente, corelând aceste date cu documentația urbanistică oficială și registrul cadastral pentru a stabili care construcții pot fi legalizate și care necesită desființare.

Ulterior, se organizează sesiuni de dialog comunitar, în care asociațiile de locatari și proprietarii sunt invitați să participe la discuții privind opțiunile disponibile, fie pentru regularizarea construcțiilor, fie pentru reconversia acestora, cu scopul de a găsi soluții acceptabile pentru toate părțile implicate.

Pe baza datelor colectate și a feedback-ului comunitar, se elaborează un ghid local de regularizare care stabilește criterii clare și transparente pentru legalizarea modificărilor, incluzând norme referitoare la înălțime, retrageri, siguranță și estetică, precum și modele de integrare urbanistică adaptate specificului zonei.

Pentru ca acest model de intervenție să poată fi aplicat în mod eficient și sustenabil, este necesar ca el să fie susținut de un cadru legal adecvat. Se recomandă, astfel, elaborarea unor prevederi legale care să permită, în mod explicit, legalizarea construcțiilor informale doar după parcurgerea tuturor etapelor de evaluare descrise – inclusiv verificarea conformității tehnice, integrarea în contextul urban și obținerea avizelor relevante. Legalizarea ar trebui să fie posibilă exclusiv în condițiile în care sunt respectate cumulativ criteriile stabilite în ghid, iar reglementarea trebuie să prevadă clar această posibilitate, pentru a oferi siguranță juridică locatarilor și un instrument clar de intervenție autorităților.

Se implementează apoi amenajări pilot în spațiile eliberate sau reconfigurate, care includ dotări urbane precum mobilier stradal, spații verzi amenajate și panouri informative menite să încurajeze respectul pentru spațiul public și să îmbunătățească calitatea vieții locuitorilor.

În paralel, se aplică măsuri de conformare și sancționare, oferindu-se o perioadă de grație pentru realizarea regularizărilor voluntare cu sprijin administrativ, iar în situațiile în care legalizarea nu este posibilă, se trece la aplicarea sancțiunilor și la desființarea intervențiilor ilegale.

În final, se asigură monitorizarea rezultatelor intervenției din punct de vedere urbanistic și social, evaluând impactul asupra comunității și peisajului urban, iar acest model pilot este pregătit să fie extins și replicat în alte cartiere cu probleme similare din Chișinău.

5. Exemplu practic: Incendiul dintr-o mansardă construită ilegal la Durlești

Un caz recent petrecut în suburbia Durlești a municipiului Chișinău scoate în evidență, cu o gravitate deosebită, riscurile majore generate de construcțiile informale și limitele actualului sistem de reglementare și control urban. În mai 2025, un incendiu puternic a izbucnit într-o mansardă construită ilegal, anexată unui bloc locativ colectiv. Mansarda nu figura în proiectul de construcție aprobat inițial, care prevedea un simplu acoperiș din tablă tip țiglă. Mai mult, lucrările au fost executate din materiale inflamabile, iar elementele structurale – grinzi din lemn căptușite – au înlocuit planșeul din beton armat prevăzut în documentația tehnică.

Autoritatea locală a refuzat inițial emiterea autorizației de construire pentru acest imobil din cauza amplasării sale în proximitatea liniilor electrice de înaltă tensiune. Cu toate acestea, în 2015, în urma unui proces în instanță, primăria a fost obligată să emită autorizația de construire pentru un bloc cu regim de înălțime D+P+8E. Terenul a fost ulterior vândut, iar noii proprietari au solicitat adăugarea unui etaj suplimentar. În ciuda refuzului autorităților locale de a emite certificatul de urbanism și autorizația de construire pentru reproiectare, instanța de judecată a dat din nou câștig de cauză investitorilor. Printr-o hotărâre emisă în noiembrie 2018, s-a dispus obligarea administrației publice locale să emită actele permisive necesare.

Acest caz evidențiază un punct critic al relației dintre instanțele judecătorești și administrația publică locală: instanțele nu au competența și expertiza necesare pentru a evalua aspectele tehnice ale unei construcții sau conformitatea acesteia cu reglementările urbanistice. Totuși, prin deciziile lor, pot obliga autoritățile să emită acte permisive, în ciuda argumentelor legale, tehnice și de siguranță invocate de administrația locală. Astfel de hotărâri, lipsite de o evaluare tehnică riguroasă, pot duce la situații cu consecințe grave, cum este și cazul incendiului din mansarda ilegală.

Primăria nu a participat la recepția finală a clădirii, ceea ce a creat un gol de responsabilitate în etapa de punere în funcțiune. După darea în exploatare, a fost edificată mansarda, fără ca aceasta să fie declarată sau autorizată. Aceasta ridică o altă problemă gravă: lipsa mecanismelor de supraveghere post-construcție. Organele de control tehnic, cum este Inspecția Națională pentru Supraveghere Tehnică (INST), nu intervin decât la sesizare sau în urma unor incidente, iar monitorizarea sistematică a modificărilor ilegale este practic inexistentă.

Potrivit declarațiilor oferite în spațiul public, mansarda este neautorizată și executată din materiale inflamabile, iar structura sa nu corespunde proiectului tehnic. Dacă s-ar fi respectat reglementările inițiale, clădirea nu ar fi trebuit să depășească 2–3 niveluri, cu amenajarea unei zone verzi. În realitate, au fost încălcate toate etapele – de la autorizare și proiectare până la recepție și exploatare – în special în ceea ce privește normele antiincendiare.

La 27 mai 2025, Inspecția Națională pentru Supraveghere Tehnică a emis un comunicat de presă în care a informat că, în cadrul controlului efectuat, au fost identificate mai multe nereguli referitoare la etapele de autorizare, proiectare, recepție și exploatare a imobilului. Dosarul urmează să fie transmis organelor de drept.

Acest caz demonstrează în mod concludent mai multe deficiențe sistemice:

• lipsa unei monitorizări eficiente a șantierelor și a modificărilor aduse imobilelor după recepție;
• ineficiența comunicării între autorități – proiectanți, administrație locală, inspecții tehnice și instanțe de judecată;
• pericolul generat de deciziile instanțelor care, în lipsa unei analize tehnice aprofundate, pot obliga autoritățile să emită acte ce contravin principiilor de siguranță publică;
• incapacitatea administrației publice locale de a preveni și gestiona construcțiile neautorizate într-un mod coerent și eficient;
• lipsa unui sistem integrat de recepție finală care să implice toți actorii relevanți și să asigure o conformitate deplină cu documentația urbanistică și tehnică aprobată.

Prin urmare, acest caz este un argument puternic în favoarea adoptării unor măsuri sistemice de prevenire și formalizare a construcțiilor informale. Printre intervențiile strategice recomandate se numără: revizuirea cadrului normativ privind controlul în teren și recepția finală; introducerea unor filtre tehnice în instanțele care soluționează litigii urbanistice; crearea unor registre publice actualizate cu modificările reale asupra imobilelor; și, nu în ultimul rând, consolidarea capacităților instituționale locale de inspecție și intervenție în timp real.

Formalizarea nu poate fi un simplu act administrativ de recunoaștere post-factum. Ea trebuie să fie un proces integrat, care pornește de la identificare, trece prin evaluare tehnică și juridică riguroasă și ajunge la încadrarea în planificarea urbană strategică a orașului.

6. Concluzie

Municipiul Chișinău se confruntă cu o provocare complexă și de durată: gestionarea moștenirii construcțiilor informale care s-au acumulat în ultimele decenii, ca rezultat al unor lacune legislative, incapacități administrative și presiuni sociale asupra pieței locuințelor. Acest fenomen a condus la un peisaj urban fragmentat, cu multiple riscuri de ordin tehnic, social și juridic, afectând siguranța locuirii, accesul echitabil la infrastructură, funcționarea serviciilor publice și coerența dezvoltării urbane.

Nu este vorba doar despre construcții ridicate fără autorizație, ci despre un mod informal și neplanificat de a produce orașul, care sfidează interesul public și compromite calitatea vieții. Cazuri precum incendiul produs într-o mansardă construită ilegal în orașul Durlești evidențiază clar pericolele generate de intervențiile neautorizate și limitările actualului cadru instituțional în prevenirea și corectarea acestor situații.

Pentru a depăși acest impas, este necesară o schimbare radicală — trecerea de la o toleranță pasivă la o abordare activă, responsabilă și coordonată. Aceasta implică instituirea unui cadru legislativ clar, transparent și predictibil, care să permită atât sancționarea riguroasă a abaterilor, cât și regularizarea corectă a situațiilor existente, pe baza unor criterii echitabile și bine definite.

O dezvoltare urbană sustenabilă și echitabilă a Chișinăului trebuie să se bazeze pe politici integrate — juridice, urbanistice, sociale și administrative — care să asigure reformarea documentației urbanistice, implicarea activă a comunităților locale în procesul decizional, accesul la locuințe decente pentru grupurile vulnerabile și protejarea proprietății publice.

Experiențe concrete, precum demersurile pentru regularizarea și integrarea în rețelele de utilități a cartierului construit informal din sectorul Botanica, pot constitui modele de bune practici, cu condiția să fie susținute de voință administrativă și criterii clare.

Consolidarea capacității administrative pentru controlul, monitorizarea, regularizarea și sancționarea construcțiilor informale trebuie să meargă mână în mână cu investițiile în infrastructura de bază și serviciile publice în zonele afectate, evitând astfel perpetuarea marginalizării sociale și asigurând condiții decente de trai pentru toți cetățenii.

Adaptarea la standardele și bunele practici internaționale, cum ar fi recomandările din Ghidurile UNECE și Recovery Action Plan, oferă cadrul metodologic necesar pentru o abordare graduală, inclusivă și responsabilă a acestei problematici. Numai printr-un efort concertat, susținut și transparent, Chișinăul poate transforma provocarea construcțiilor informale într-o oportunitate reală de reconstrucție urbană echitabilă, sigură și durabilă.

Prezentare PPT

Citeste mai mult →